Понятие «ГОРОД» в правовом государстве
В истинно цивилизованном государстве градостроительное законодательство является такой же непреложной правовой нормой, как и все другие законодательные акты страны, направленные на реальную защиту прав и интересов граждан, удовлетворение их нужд и потребностей.
К сожалению, несмотря на то, что мы в нашей республике пытаемся превратить декларативное понятие «правового государства» в реальную категорию, ситуация сегодня такова, что любое ведомство, организация, частное лицо могут беспрепятственно нарушать основные положения генерального плана, проектов детальной планировки и не нести за это юридической ответственности. Раскопанные археологами города в Древнем Египте и Двуречье (современный Ирак), существовавшие за 20 веков (!) до нашей эры, поражают нас идеально спланированной сеткой улиц и площадей, строгой классификацией и иерархией построек и четким функциональным зонированием территории. Более близкий пример: римские военные лагеря, на основе которых возникли такие современные города Европы как Кельн, Страсбург, Вена. А какие градостроительные ансамбли мы можем оставить нашим потомкам? В истинно демократически развивающихся государствах понятие «градостроительное законодательство» и обязательное подчинение его правилам является привычной нормой. Мало того, даже такие небольшие, с точки зрения территории, образования как столичные города имеют свой особый статус.
Для чего это нужно? Для того чтобы любой город и даже село имели свои законные права и могли гармонично развиваться в интересах людей. Сегодня местные органы управления не имеют власти, город монополизировали десятки хозяев. Для ликвидации образа Алматы как города — промышленного гиганта и возвращения к городу-саду необходимо воспользоваться всем тем, чем располагает мировая градостроительная практика.
Например, столица Австрии — Вена имеет даже собственную конституцию, а столица США — Вашингтон, выделенная в федеральный округ Колумбия, находится под юрисдикцией Конгресса. Иными словами, общепризнанно, что любая столица — это город, имеющий особые отношения со всей страной… Власти Лондона, имеющего свой особый статус, добились уменьшения численности населения на 1,5 миллиона человек за счет занятия дешевой земли за пределами своего графства, где с помощью государства возникли предприятия с технологией XXI века, со строительством жилья и созданием условий для людей лучших, чем в Лондоне.
Эта государственная политика, располагая градостроительной доктриной, созданной тридцать с лишним лет назад всемирно известным урбанистом Говардом, затем Аберкромби, в рамках которой возникли до второй мировой войны города-сады, а затем города-спутники, сегодня обеспечивает успех в эффективном управлении развитием столицы Великобритании. Токио, где еще 10 лет назад на магистралях стояли полицейские с кислородным аппаратом, сегодня, с выводом из него 40% промпредприятий, стал одним из наиболее чистых городов в Азии. Даже управленческие и иные функции, которые мы впихиваем в столицу, могут быть рассредоточены по территории страны. Так, например, из двухсот федеральных ведомств бывшей ФРГ только двадцать шесть размещены в Бонне.
В Вашингтоне переместились в пригород такие правительственные учреждения, как Бюро стандартов, Комиссия по атомной энергии, Министерство военно-морского флота, Центральное разведывательное управление и многие другие. Умелая налоговая политика, дифференциация платы за городскую землю (очень дорого в центре и дешевле на окраинах), подготовленная инженерная и транспортная инфраструктура способствовали деконцентрации населения по территории США, замедлению или полному прекращению роста большинства крупных городов и, наоборот, перетеканию населения в малые и средние города. Еще вчера у нас в стране количественный рост крупного города воспринимался как положительный факт (помните, как торжественно отмечали в Алматы рождение миллионного жителя?). Алматы оказался заложником недальновидной и крайне безответственной политики не только бывших союзных ведомств — на что мы любим, ссылаться,— но также и своих — республиканских и местных органов власти. Проведем краткий ретроспективный анализ развития Алматы, тем более что не все горожане достаточно ясно это себе представляют.
Дореволюционный период не отличался особо бурным ростом. В советское время пик роста численности населения совпал с началом строительства железнодорожной линии Ташкент-Новосибирск и переезда в 1929 году столицы Казахстана из Кзыл-Орды в Алма-Ату.
Начиная с 1929 года, резко растет численность населения столицы. Так, в 1925 году численность населения составляла 45,9 тыс. чел.; в 1937 г. 197,4.; в 1939 г. — 230 тыс. чел. Город, находившийся до 1930 года на территории между реками Весновка и Малая Алматинка, в связи со своим ростом и развитием промышленности стал осваивать земли к западу от реки Весновка. Говоря о промышленном строительстве в Алматы, следует подчеркнуть, что проблема регулирования размещения и строительства промпредприятий неоднократно ставилась градостроителями и не решалась в генпланах Алматы, начиная с 1936 года, приобретая все более острый характер вопреки социальным приоритетам. Результат налицо — неупорядоченное, хаотичное развитие промобразований и города в целом. Описание фабричных районов Петербурга, сделанное Ф.М.Достоевским, выглядит вполне приличным при взгляде на алматинские промзоны. Среди причин, вызвавших сумгаитскую трагедию 1988 года, исследователи называют и такие, как плохое физическое состояние промобъектов, антиэстетика, заборы и вечно дымящиеся трубы промпредприятий.
Из генплана в генплан требования градостроителей о сокращении строительства новых промпредприятий, вывода вредных в экологическом плане заводов, цехов, автотранспортных и складских предприятий за черту города не имеют успеха. Административные методы — это борьба с ветряными мельницами. И это характерно для всех крупных городов Содружества Независимых Государств. По генплану 1988 года из Алматы намечалось вывести 123 промобъекта, хотя нет никаких оснований полагать, что подобные предложения будут реализованы.
Этому есть причины. Скажем так, что бывшие партийные и правительственные грозные постановления работали неэффективно. Приведем некоторые из них: Постановление Совета Министров СССР N 346 01 20.05.70 г. «Об упорядочении строительства в сейсмических районах страны»; Постановление ЦК Компартии Казахстана и Совета Министров Казахской ССР от 6 июля 1981 года N 307 «О реализации Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 18 июля 1981 г. N 567 «Об ограничении промышленного строительства в крупных городах», Постановление ЦК Компартии Казахстана и Совета Министров Казахской ССР от 4 декабря 1985 г N443 «О дополнительных мерах по предотвращению загрязнения атмосферно го воздуха г. Алма-Аты»; Постановление Совета Министров Казахской ССР от 19 мая 1989 г.N163 «О мерах по снижению ущерба от возможных землетрясений в сейсмоопасных районах Казахской ССР и ликвидации их последствий». Можно сочинить еще десяток таких приказов с безрезультатным исходом.
При острейшем дефиците земли для необходимых городу объекте отдыха, спорта, здравоохранения бесплатное пользование землей привело к тому, что промзоны у нас занимают в среднем 45 кв.м. на одного жителя, по сравнению с 18-20 кв.м. в развитых странах. В Алматы совершен¬но не используется подземное пространство, хотя к этому располагает сам уклон местности. Практическая разработка этой проблемы дала бы возможность разместить сотни автомашин в гаражах и на автостоянках, организовать торговые комплексы и складские объекты, сэкономить, в конечном итоге, ценнейшую городскую землю (В Нью-Йорке, например, земля в центре стоит 35 миллионов долларов за гектар, на периферии — миллион).
В будущем проекте развития такого крупнейшего города Казахстана должны быть четко установлены формы и размеры компенсации за пользование городской территорией и ее транспортом, электроэнергией и водоснабжением, другими услугами. Необходимо определить главные и второстепенные приоритеты в развитии народно-хозяйственного комплекса, размещая в первую очередь учреждения науки и подготовки кадров высокой квалификации, банки и другие финансовые структуры. Учитывая относительно низкий социально-культурный потенциал Алматы, который не позволяет привлечь сюда в достаточном количестве иностранных туристов, необходимо ускоренными темпами начать строительство недорогих гостиниц, ресторанов, специализированных магазинов, привлечь для этого иностранный капитал на совместных паях.
Возрождающийся суверенитет республики, стабильная политическая ситуация, размещение Алматы на перекрестке важнейших воздушных и сухопутных трасс между Азией и Европой, постепенная ориентация в развитии всесторонних связей с Китаем, Монголией, Турцией, Ираном, Афганистаном, Индией, Пакистаном, странами Юго-Восточной Азии, Арабским Востоком (вспомним предложенную недавно Президентом Назарбаевым после поездки в Китай идею трансазиатской железнодорожной магистрали Пекин — Алматы — Стамбул) таят в себе огромные резервы получения республикой иностранной валюты, привлечения современной технологии, обретения бесценного опыта предпринимательства и знания основ современного рынка. Опыт разработки градостроительных законов для Алматы можно было бы распространить и на ряд таких крупных казахстанских промышленных центров как Караганда, Шымкент, Павлодар и др., где имеются аналогичные диспропорции НХК, только в меньших масштабах.
Относительно этих городов вполне приемлема идея рассредоточения управленческих функций республиканского масштаба по опыту той же Германии. Почему бы не быть в Караганде — Темиртауском мощнейшем промышленном узле — центру управления угледобычей, черной и цветной металлургией, геологией и машиностроением, в Шымкенте — Министерству химической промышленности, в Семипалатинске — Министерству легкой и пищевой промышленности, в Кзыл-Орде — мелиорации, в Акмоле — сельского хозяйства и т.д. Современные средства аудио и визуальной техники позволят оперативно решать многие вопросы с центром и на больших расстояниях, а непосредственное знакомство с теми проблемами, которые были далеки от некоторых высоких кабинетов, станут ближе и понятнее.
Подобную политику можно было бы распространить, например, и на объекты здравоохранения, науки. Вместо многомесячных поисков территории в Алматы для специализированных центров онкологии, туберкулеза, детской гематологии и т.д. можно давно было бы решить эту проблему в некоторых областных центрах, где имеются соответствующая учебная и научная база и квалифицированные кадры. Ранее малоизвестный областной центр в России г. Курган стал всемирно знаменитым благодаря успехам травматолога и ортопеда Г. Илизарова.
Таким образом, простым и эффективным путем мы поможем избавить от налета провинциальности наши областные центры, повысить их социальный и культурный статус и тем самым обеспечить более гармоничное развитие Алматы в противовес сегодняшнему ее расползанию на фоне зеленых пригородов.
Нурбек АУЖАНОВ – Закон и время – 1/97